养老保险“双轨制”改革破冰声

机关事业单位养老改革个人缴费已成定论，单位缴费无来源“卡壳”改革，“谁来埋单”难题待解

在北京一所工科大学当副教授的王文云每个月工资有6000多元，在她的工资单上并没有“养老保险”这一项，和全国4000万机关事业单位人员一样，王文云不需要为未来的养老缴费。

然而一旦机关事业单位养老保险改革启动，这一情况将发生根本改变。记者从多个渠道获悉，虽然机关事业养老保险改革最终方案还未出炉，但公务员和事业单位职工需要像企业职工一样缴纳养老保险这一原则已经确定。

虽然机关事业单位养老改革个人缴费已成定论，但“谁来埋单”这个难题不解决，这一轮的改革则很有可能将像7年前一样陷入泥潭。

“双轨制”破题

机关事业单位养老保险改革今年又一次被写入了政府工作报告，它是正在制定中的养老保险顶层设计中的重要组成部分。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥接受本报记者采访时表示，从2008年开始国务院下发文件进行机关事业单位改革到2013年，政府的思路是“事业单位先改，公务员暂时不动”，但经过去年一年全民社保大讨论之后，改革思路已经发生变化，下一步机关与事业单位同步进行改革将是大概率事件。

人社部部长尹蔚民多次在公开场合表示，将按照社会统筹与个人账户相结合的基本模式，改革机关和事业单位养老保险制度，破除养老保险“双轨制”，同时建立体现机关事业单位特点的职业年金制度。

这是机关事业单位养老保险改革的大方向，简单而言就是像企业一样，雇主缴费参加社会统筹，个人缴费建立个人账户，同时单位和个人共同缴费建立职业年金。按照现行费率，单位缴费为20%入社会统筹，个人缴费8%入个人账户；职业年金最高缴费标准为16%，其中单位个人分别缴纳8%.这样算来，单位和个人的总费率最高将达44%.

中央文件尚未出台，一些地方已经谋动。《第一财经日报》记者在调查时获悉，3月中旬，广东省人社厅派出了一个调研小组去中山市调研机关事业单位养老保险改革。在此之前，他们已经派专人对事业单位养老改革进行测算。

广东省人社厅一位副厅长在内部会议上表示，中央层面将在今年出台机关事业单位养老保险改革的文件，广东省将会结合本省实际制定改革的实施细则。

实施细则的基本方向是建立统账结合的基本养老保险制度，改革基本养老金计发办法和待遇调整办法，同步建立职业年金，目的是做到新老制度衔接，实现平稳过渡。

本报记者在广东调查时发现，广东一些市县比如中山、珠海、湛江等地区，这十多年来公务员一直都是缴纳养老金的。其中中山市最为典型，公务员个人和财政都拿出“真金白银（19.99， -0.10， -0.50%）”来按照企业标准进行缴费。

杨燕绥把当前地方公务员养老保险改革进行的一些试点概括为两种，一是“进口改出口不改”，类似于中山；二是“进口小改出口不改”，一些地区公务员缴费标准达不到8%，只做到5%，甚至只有2%~3%.各地改革的共同点是，不管缴费多少和计发方式的变化，最终领取的还是按照机关事业单位的高替代率来计算，并不改变待遇水平。

谁来埋单？

国务院事业单位改革文件下发7年来，试点各地纹丝不动的最根本原因并非公众所认为的——这部分人更有话语权，而是因为这项改革背后所面临的财务困局。

在杨燕绥看来，公务员改革相对是容易的，他们个人缴费可以通过涨工资来实现平衡，雇主缴费财政也可以安排资金。“事业单位就难了，面对如此庞大的公共部门，可以明确预计，各级财政不愿意也没能力为他们埋单，事业单位并没有收入来源来解决这一问题。”杨燕绥说。

王文云每月扣除需要向学校后勤部门支付的房租、停车费等诸多费用之后，她实际拿到手的只有不到4000元，这个收入水平在北京来说并不算高。

按照现行的改革方案，个人账户和职业年金的缴费比例总计将最高达到16%，这意味着她每个月还将拿出720元为养老储蓄，这对于她来说并不是一笔小数目，将直接影响到她的当期消费。

中国人民大学公共管理学院教授李珍在接受本报记者采访时表示，公共部门的雇员劳动收入仍然是高度计划的，它不包含养老的剩余权益，他们的工资水平低于同等条件下市场化部门人员，这些雇员等于交了“隐形税”，退休金的高水平只是雇员工资的延期支付。“这些公共部门一旦个人进行缴费将破坏现有薪酬结构的平衡，将会对这些部门人员的稳定性造成影响。”李珍说。

而一旦进行改革，比王文云更焦虑的是她的校长。作为雇主，学校必须为老师缴纳20%的社会统筹，还应该缴纳最高达8%的职业年金。

“这笔额外的支出如果让学校来出，学校只能乱收费，政策也不允许，如果让财政来出，财政预算中现在也没有这一项。”一位知情人士对本报记者表示。

从当前的实际情况来看，公务员改革的难度远远小于事业单位，公务员作为财政供养人员，即使财政为他们缴费只是从一个口袋转向另一个口袋，财政甚至可以为公务员“记空账”，到他们退休时一并补发他们。

“一旦改革，财政肯定不会为所有的事业单位埋单，按照事业单位分类改革的方案，行政类和公益类中一部分参照公务员管理单位，比如中小学基础教育等，财政还有可能负担，对于公立医院、科研院所、大中专院校等公益类事业单位财政完全出资的可能性很小。”上述知情人士表示，若改革后仍然由财政负担，也就没有改革的必要了。

昂贵的改革

总费率高达44%的机关事业养老保险制度改革将成为一项昂贵的改革。杨燕绥认为，仅公务员启动养老改革一项，财政初期需要支付三笔钱：一是公务员过去工作年限的视同缴费；二是当期缴费入统筹账户的20%，入职业年金的8%；三是执行“老人老制度”人群当期的养老金。

深圳的经验已经证明了这一点。2010年深圳全市行政机关全面启动公务员分类管理改革，从增量开始进行公务员养老保险改革，新聘任人员签订劳动合同，购买社会养老保险。2012年8月，深圳市事业单位也进行了同样的改革，2013年底，深圳市递交方案，对改革之前参加工作的“委任制”公务员进行养老保险改革。

深圳为公务员和机关事业单位人员购买养老保险的标准为每月工资的21%，其中单位缴13%、个人缴8%.购买地方补充养老保险，缴费比例为缴费工资的1%，由单位缴纳。考核合格的，由财政每月按工资的一定比例缴交职业年金，待退休后领取，缴交比例暂定为8%，月工资总额超过城镇在岗月平均工资3倍以上的，缴交比例为9%.

由于深圳社会统筹的缴费基数13%低于全国20%的水平，深圳机关事业单位缴费总比达到30%，远高于企业职工的缴费水平。若按此缴费水平，退休之后养老保险的替代率与改革之前差别不会太大。

杨燕绥对于财政出资来进行事业单位养老改革持悲观态度。她认为，深圳经验能够执行的前提是财力支撑。在中国的很多地区，有限的财政收入能够解决公务员和基础教育老师的工资已经很吃力了，很难再拿出额外的财力来进行养老保险改革。

公平之辩

追求公平是养老保险制度并轨的首要目的，但按照当前像复制企业职工养老保险模式的机关事业单位养老保险改革在实际操作中很难做到公平。

未来最大的不公平将是年金的差异，有没有年金将成为职工养老金替代率的决定因素。现在中国的企业年金仍然是“富人俱乐部”，当前全国参加企业年金的职工只有2000万人，而且绝大多数都是国有大型垄断企业。

制度允许所有的参保企业为职工建立年金，并于去年底出台了年金的个人所得税递延纳税优惠政策，但现行城镇职工基本养老保险的高费率严重挤压了年金的空间。

杨燕绥说，企业年金发展最大的瓶颈在于城镇职工基本养老保险费率过高，一般企业没有能力再为职工建立年金。公务员的职业年金可以由财政埋单，财政无法顾及的事业单位就会出现千差万别的情况，她预计大部分事业单位也没有能力建立年金。

“何为养老金的公平”同样让王文云困惑，她博士毕业在高校工作每个月的工资只有6000元，而她同学本科毕业之后在一家外企工作，如今年薪已经50万。

“同学说我退休之后会比他拿的钱多，这样不公平，可是在职的时候，他比我有钱得多，我比他学历还高，只不过进了体制内就和他收入相差这么多，难道我就会觉得公平吗？”王文云说。

李珍认为，企业职工养老待遇较低是有很多原因的，比如缴费时间过短，公共部门退休金要求最低工作年限是30年，而职工养老保险只要求15年。公共部门雇员的平均工作年限会在35年左右，而职工养老保险平均缴费年限已从制度之初的32.5年下降到2012年的29年左右，前者比后者多5~6年的贡献。

社会保险不是社会福利，它讲求权利和义务的对等。现在很多企业参保人待遇低，与缴费年限过短（很多中小企业的灵活就业人员只缴纳15年就停止了缴费）、缴费基数过低（只按照社会平均工资的60%）有直接关系。

面对事业单位养老保险改革的财务困境，杨燕绥说，还有一种可能就是财政当期不出钱，只启动个人缴费，对参保人的视同缴费和社会统筹都记账，到这部分人退休的时候再一并补齐。这样做的结果是加重制度内的不公平。

“机关事业单位总计有4000万人，现在企业职工养老保险的参保人也才3个亿，若这部分人没有单位缴费，就相当于制度中十分之一的部分在空转，机关事业单位的加入不仅不能缓解基金的压力，还可能加大制度的风险。”杨燕绥说。

无论是杨燕绥还是李珍，她们都认为并轨是必然的，但简单向企业职工养老制度并轨是不可行的，必须先对企业职工养老保险制度进行根本性的改革。

杨燕绥认为，养老保险改革首先必须区分公共品和准公共品，作为公共品的基础养老金可以讲公平，消除身份的差异，人人老了都可以领到差不多的吃饭钱，而个人账户则作为准公共品，根据工作年限、缴费多少而人与人不同。政府可以管吃饭，但老年人生活的改善必须靠自己的积累