刘林(化名)自从担任某地级市社保局局长以来，常常觉得自己好像坐在火山口上。

每天成千上万张医保报销单据涌来，刘林审不完，又不得不硬着头皮盖章通过，否则医院和患者就会急得跳脚。他不知道每天签发出去的数千万元医保基金中哪一单会出现大问题，这让他非常焦虑。

基金安全是摆在每一个社保局局长面前的首要任务。近年来，随着社保参保人数的大幅攀升，骗保在养老、医疗、失业三大险种中的发案率也呈现上升态势，尤其是医疗保险的骗保金额可达几十万甚至上百万，社保基金安全面临风险。

但作为基金安全的第一责任主体，社保经办机构长期以来处于责任和权利不对等的状态：一个管理着13亿参保人业务，每年收支规模超过5万亿的机构，却只是人社部门下属的“二级单位”，无能力也无动力为基金的安全性负责。

《第一财经日报》记者近日赴中国东部沿海地区进行采访发现，看似完备的中国社保基金监管体系存在诸多漏洞，传统的政府部门自我监管的方式已经跟不上形势的变化。

僵化编制下的基金风险

社保基金实行收支两条线和财政专户管理之后，社保基金被挤占挪用的情况得到缓解，但支付中违规违纪使用仍然时有发生，当前最突出的问题就是骗保，其背后反映出的是社保经办机构在基金的使用和监管方面的漏洞。

本报记者在调查中了解到，现在套取医保资金的现象愈演愈烈，原来是以民营医院为主，而现在公立医院也非常严重，尤其是一些镇级卫生院。

每当看到堆积在案头的那些医保报销单据，刘林就觉得那是一个“黑洞”，不知道哪张会出现大问题。

“我是社保局的法人，也是社保基金的第一责任人，一旦出现骗保等问题，我的领导责任肯定是要被追究的，更重要的是，这将导致基金的损失。”刘林说。

刘林对于医保单据真实性的忐忑不安，部分缘于当前社保经办人员素质的参差不齐，大量临时聘用人员承担着业务审核的工作。

虽然社保有三级审核制度，全国社保中心也要求关键岗位必须是正式员工，但由于编制的增量与社保业务的增量严重不匹配，在实际业务经办过程中，不仅业务前段，甚至二级审核都由临时雇员来做，一些临时雇员甚至承担重要的管理岗位工作。

人社部的数据显示，截至2012年，各级社会保险经办机构数量为8411个，编制人数15.67万人，实有人数17.22万人，总计超编15431人。

社保经办机构天天都与钱打交道，带有准金融机构的性质。由于雇佣人员工资薪酬水平较低、专业性差、人员流动性强，成为了业务管理中的风险因素。

另一位县级社保局局长张绣(化名)告诉本报记者，该局正式编制有8人，临时聘用雇员25个人。两年之前，这些雇员的月薪只有800元，张绣多处向政府打报告希望提高这些雇员的工资，到今年终于涨到了1800元，但这只有当地公务员工资的一半。

张绣认为，临时聘用人员最大的风险就是不稳定，社保局对其缺乏制约手段，他们一旦想与外界合谋骗取社保基金则很容易做到。

张绣的困惑还在于，上级社保部门风险防控上的要求与编办给予的人员编制极不匹配。“上级部门对于哪些岗位不能用聘用人员确实有明确的要求，但我们8个正式编制中，除了一正两副局长以及一个即将退休的同志，只剩下4个人，但局里有5个股，一个股长现在还是空的，找不到人来当。”

这样就导致张绣所在局里每个股长都是“光杆司令”，手下只有临时工，股长们的作用就变得非常重要。按照当地政府反腐的要求，领导干部必须每隔三五年就要轮岗，但社保局股长们没法轮，因为社保业务过于复杂，一旦轮岗，股长到新岗位不熟悉业务，社保基金就会失掉一道防线。

“这是个两难，股长不交流不轮岗其实也有很大的风险，我们最后采取的办法就是让局长、副局长加强学习进行轮岗。”张绣说。

“高压线”背后的监管空白

本报记者在社保系统采访时发现，各级政府都将社保基金称为“养命钱”和“高压线”，制定了表面上看似完备的监管制度，但实际上基金的安全仍然主要依靠社保经办机构的自我监管。

当前对社保的监管，主要包括人社局的基金监督科、社会保险监督委员会以及财政和审计等其他政府部门的监督。

一位地级市的社保局局长对本报记者表示，由于社保的专业性很强，地方政府对于社保监管有时会出现一些让人哭笑不得的事情。

“上级部门说社保基金很重要，一定要加强监管，但他们却不知道风险点在哪里，也不懂如何监管，往往要我们提供一个监管方案来交给他们。”这位局长说。

事实上，在各级人社部门都设有“基金监督科”这一专门的科室用来监督基金安全，但实际上能发挥的作用却极为有限。

刘林说，基金监督科得到的基金运行数据都是社保经办机构提供的，监督科只能看到报表而不知道基金的真实用途，根本就无法进行有效监管。

为了对社保基金进行监管，《社会保险法》第八十条要求统筹地区人民政府成立社会保险监督委员会。

全国大部分省级行政区社保监督委员会成员由财政、审计、工会、学术机构、大企业组成，但它相对较“虚”，这些人只是定期来开会，实际职能由监督委员会办公室履行，该办公室设在人社行政部门里面。

日常在办公室办公的主要就是财政、税务和人社部门的人员，他们各有分工，但基本的原则是省财政负责监督下级财政，省税务局负责监督下级税务部门，人社厅局负责监督社保部门。

接受本报记者采访的多位人士均认为，这种自我监督能起到多大作用，要打个问号。

社保部门的自我监管同样缺乏有效的措施，更多的只是自律。一般省市一级的社保经办机构设有稽核科用于内部稽查，大部分县一级区域则连这样一个风控机构都没有。

每一年经过刘林之手签发出去的医保基金高达100亿元。“社保基金责任太大，我特别希望有人能够监管我，也让我能够睡一个安稳觉。”他说。

刘林已经多次向上级纪委申请向社保局派驻专门人员，并向人社局提出设置一个总会计师来监控基金风险。

“二级单位”的难言之隐

最终纪委并没有向社保局派来纪检人员，因为社保局只是人社局下属的二级单位。

社保系统的多位基层官员对记者表示，在当前所有的政府部门中，责权不对等体现比较突出的就有社保经办机构，一方面社保经办机构管理全国13亿参保人业务以及每年5万亿的收支规模，另一方面却只是作为一个二级部门，连人事权、财权、制定政策的参与权，甚至发言权都没有。

责权的不对等，资源投入与任务量的不匹配，使得中国整个社保经办体系处于一种消极被动服务的状态。

当前普遍存在的情况是，社保经办机构是一级法人，在行政上却是二级机构，是人社行政部门的下属机构，按行政管理下属机构是要服从上级的。“服从不是简单两个字的事情，它体现在日常工作的方方面面中。”有社保系统的基层官员告诉记者。

“级别”在行政体系中是非常重要的，针对骗保日益增多的事情，某省社保局曾经想和该省公安厅联合搞一个反欺诈行动，但公安厅希望与人社厅对等联系，因为社保局和公安厅行政级别不对应。

刘林对本报记者说，二级单位所有的想法和动作都必须把理由写得很充分，然后上交人社部门，通过人社部门报给政府，“政府批回财政，财政再批回人社，人社局再批回社保”。

任何事情走这个流程下来都是非常麻烦的，需要很长的时间，偏偏很多社保政策都是“急活”，参保人是等不及这些流程的。

刘林今年工作的“重头戏”是在全市上线医保电子审核系统，这一技术手段将在一定程度上缓解他对基金安全的忧虑，但他认为这并不能从根本上解决问题。

“必须引入市场机制，请专业的第三方机构来进行风险评估和监管，仅靠政府自身的人力和能力，难以防范基金的跑冒滴漏。”刘林说。