党的十八届三中全会明确提出要“建立更加公平可持续的社会保障制度”，这是对党的十八大确立的 “以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”目标的进一步深化。养老保险改革是推进社会保障制度改革的重要内容，要以保证权利公平、机会公平、规则公平为重点，确保养老金支付的长期可持续性。

以全面实现养老权利公平、机会公平、规则公平为主线，确立改革的着力点

养老保险作为一种收入再分配的调节机制，具有天然维护社会公平的本质特征。养老保险的公平是分配正义的体现，更加注重权利公平、机会公平、规则公平。

权利公平、机会公平、规则公平是党的十八大提出社会公平保障体系的主要内容。权利公平就是要求基本权利的享有不能因为出身、职业等不同而区别对待。在养老保险方面，每个人都有从国家获得养老保障的权利，城乡之间、不同职业之间养老权利都是平等的。机会公平是每个人享有公平的前置性条件，在市场竞争和社会保障方面，人人享有平等的进入机会和准入门槛。机会公平尊重人的能力和付出差异，允许社会保障享有量与缴费贡献相对应。规则公平是指在一套规则面前，人人平等，没有区别对待。规则公平要求消除特权和各种形式的潜规则。权利公平、机会公平、规则公平之间具有十分紧密的关系。机会公平是前提，权利公平是内容，规则公平是基础，这三项社会公平目标为养老保险改革明确了方向。

现阶段，我国养老保险制度还存在一些不公平现象，农民、农民工、被征地农民、城镇职工、公务员等群体之间的养老权利还不完全平等，养老金待遇水平存在较大差距，养老保险关系转移接续还存在体制机制障碍。养老保险制度改革就是要彻底解决这些不公平的问题，并从总体上逐步提高养老保险水平。改革养老金双轨制，缩小城乡养老待遇差距，将农民工、被征地农民纳入城镇职工养老保险体系，将是养老保险改革的着力点和突破口。

以改革双轨制、缩小城乡差距等为契机，消除身分和地位差别

一是要改革养老金双轨制。破解养老金双轨运行要采取分步推进的改革措施。第一步要加快实现基础养老金全国统筹，设立国民基础养老金。国民基础养老金没有身分和地位的差别，从现实出发可先按纳税贡献划分上限、下限。不纳税的城乡居民走下限，拿到上年社会平均工资的20%左右;纳税的城镇职工走上限，拿到上年社会平均工资的30%左右。第二步要建立并完善机关事业单位、企业职工、农民统一的个人账户制度，政府对农民、困难企业职工给予适当缴费补贴。第三步要建立补充养老保险制度，设立公务员职业年金、农民专业合作社年金，完善企业职工年金，形成“基础养老金+个人账户+补充养老保险”的社会养老体系。

二是缩小城乡之间养老福利差距。在计划经济体制时期，工农产品价格存在“剪刀差”，农民在初次分配中的福利受到减损;在社会主义市场经济体制阶段，工农产品价格“剪刀差”消失了，但城乡要素不平等交换并未从根本上改变。养老保险作为收入再分配机制，理应在缩小城乡养老福利中发挥作用，但由于城乡发展不平衡，城乡养老水平存在明显差距。提高农民养老保障水平是政府补偿农民历史亏欠的责任和维护社会公平的义务，现阶段可从加大财政补贴基础养老金力度和划转部分国有资本收益充实农村养老保险基金两方面入手，提高农民养老金水平。全面推进和完善新农保与城居保合并制度。建立城乡居民社会养老保险基础养老金正常增长机制。在国有资本收益上缴公共财政资金中，专项划出部分资金用于提高农村养老金给付水平。

三是将农民工、被征地农民纳入城镇职工养老体系。当前，一些地区为解决农民工、被征地农民养老保障问题，专门建立了农民工养老保险和被征地农民养老保险制度，但普遍存在待遇水平较低、关系转移接续难、制度碎片化问题。解决这些问题要从整合城镇养老保险制度入手，将农民工、被征地农民纳入城镇职工养老保险统一管理，并解决好新老制度的衔接问题，可采取“老人老办法、新人新办法”策略，规范接入城镇职工养老保险体系。

以建立养老保险收支精算平衡制度为抓手，确保养老基金安全稳定可持续

党的十八届三中全会提出，“基本养老保险制度要坚持精算平衡原则”，这是我国首次在国家层面提出养老保险精算平衡的要求。精算平衡法则是社会保险基本原则之一，被社会保险型国家广泛采用。“坚持精算平衡原则”是实现养老保险制度可持续发展的根本要求和重要保证，有利于全面把握养老金长期收支状况，适时调整养老保险相关参数，采取应急管理措施规避风险，保障养老金财务安全。

建立养老保险收支精算平衡制度，要从建立保险精算机制和财务预警机制入手，加强对养老保险收支相关参数(如人口预期余命、人口结构、退休年龄、缴费率、替代率、基金投资收益率等)研究，划分养老保险基金收支失衡的警级、警兆及应警策略，完善养老保险战略储备基金制度，加强基金监管和运营管理，保证基金安全稳定可持续。

一是要在国家层面成立专门的精算平衡机构，成员主要由专业保险精算师、社会保障专家、法律专家、人口学专家等组成，负责养老保险长期精算平衡研究和预测，制定养老金财务风险应急预案。

二是要建立养老保险精算分析机制和财务预警机制，分别对短期 (10-20年)和中长期(50-100年)养老金财务状况进行精算研究，以基金财源稳定和收支平衡为目标进行财务预警，根据警情变化适时调整养老保险收支相关参数。

三是要完善养老保险战略储备基金制度，采取多元化投资方式提高储备基金收益，在国有资本收益上缴公共财政资金中，划出部分资金增加战略储备基金“蓄水池”，在养老保险基金收支失衡时注入战略储备资金，以熨平养老保险基金收支失衡波动。